آخرین لایحه بودجه دولت یازدهم، آنگونه که از سوی مسئولان ارشد دستگاه اجرایی جمهوری اسلامی اعلام شده، یکشنبه چهاردهم آذر ماه به مجلس شورای اسلامی تقدیم خواهد شد.
با توجه به شرایط سیاسی و اقتصادی ایران در عرصه‌های داخلی و بین المللی و نیز نزدیک بودن انتخابات ریاست جمهوری، گمان نمی رود که چهارمین لایحه بودجه حسن روحانی با نوآوری همراه باشد و یادگاری به یاد ماندنی از خود بر جای گذارد.
بودجه‌های نامتوازن
حسن روحانی با وعده اصلاحات اقتصادی بر سر کار آمد، شماری از همکاران نزدیکش را از طیف چهره‌های شاخص تکنوکراسی ارشد جمهوری اسلامی برگزید و، با تکیه بر آنها، سیاست هایی را برای خروج از انبوه مشکلات بر جای مانده از محمود احمدی نژاد به کشور پیشنهاد کرد.
اکنون که حسن روحانی آخرین بودجه دوران چهار ساله ریاست جمهوری‌اش را به مجلس می برد، از یک تغییر محسوس در وضعیت اقتصادی کشور خبری نیست. رییس دولت یازدهم نابسامانی‌های اقتصادی ایران و ریشه‌های آنها را به خوبی میشناسد، ولی طی دوران زمامداری‌اش نخواست و یا نتوانست چیزی را از لحاظ بنیادی عوض کند.
البته در یک قضاوت عادلانه، می توان پذیرفت که دولت یازدهم توانست از «ونزوئلایی شدن» کشور، که نتیجه محتوم سیاست دولت‌های نهم و دهم بود، جلوگیری کند. تغییرات به وجود آمده در سیاستگذاری بعضی از دستگاه‌های اجرایی، از جمله بانک مرکزی، زمینه کاهش چشمگیر نرخ تورم را فراهم آورد و حل و فصل پرونده هسته‌ای و امضای «برجام»، حتی به رغم همه مشکلاتی که در راه اجرای این موافقتنامه به وجود آمده، دستکم راه را بر صدور نفت گشود و پاره‌ای تسهیلات را در روابط اقتصادی بین المللی ایران به وجود آورد. اگر «برجام» امضا نمی شد و صادرات نفتی ایران به سه تا چهار صد هزار بشکه در روز سقوط میکرد، نرخ تورم به کجا میرسید، قیمت دلار در بازار ارز تهران چقدر میشد و کشور در چه موقعیتی قرار میگرفت؟
سه بودجه پیشین دولت یازدهم (۹۳، ۹۴ و ۹۵) با کسری شدید همراه بودند که با پیش خور کردن در آمد‌های نفتی و افزایش نجومی بدهی‌ها از طریق دریافت انبوه تسهیلات از نظام بانکی جبران شدند.
ولی در ورای این «اگر» ها، اقتصاد ایران در استانه ارائه چهارمین بودجه حسن روحانی به مجلس همچنان دوره بسیار بدی را میگذراند و با همان تنگنا‌های بنیادی روبرو است که همزمان با ارائه نخستین بودجه او. و در این شرایط دلیلی وجود ندارد که بودجه آخر او کم تر از بودجه نخست شکننده باشد.
سه بودجه پیشین دولت یازدهم (۹۳، ۹۴ و ۹۵) با کسری شدید همراه بودند که با پیش خور کردن در آمد‌های نفتی و افزایش نجومی بدهی‌ها از طریق دریافت انبوه تسهیلات از نظام بانکی جبران شدند.
به عنوان نمونه بودجه عمومی سال ۱۳۹۵، که ۲۹۴ هزار میلیارد تومان به تصویب رسیده، اگر بر پایه عملکرد آن در هفت ماه اول سال سنجیده بشود، تا اسفند ماه آینده به احتمال فراوان با یک کسری تقریبا هشتاد هزار میلیارد تومانی روبرو خواهد شد. به بیان دیگر پیش بینی میشود که بودجه سال جاری در اسفند ماه با یک کسری بیست و هفت در صدی به پایان دوره یکساله خود خواهد رسید. و تازه در بودجه‌ای چنین نامتوازن، بخش بسیار بزرگی از منابع تنها برای هزینه‌های جاری به مصرف رسیده و سهم هزینه‌های عمرانی، طی شش ماه نخست سال، به سیزده هزار میلیارد تومان سقوط کرده است.
آیا بودجه سال ۱۳۹۶، که لایحه آن قرار است یکشنبه چهاردهم آذر ماه به مجلس ارائه شود، از این عدم توازن بزرگ در امان خواهد ماند؟ برای یافتن پاسخ، به منابع و مصارف بودجه نگاهی می اندازیم.
تداوم محافظه کاری
منابع بودجه عمدتا از محل در آمد‌های ناشی از مالیات، صدور نفت و فروش کالا‌ها و خدمات دولتی تامین میشود :
یک) تامین در آمد‌های بودجه از محل دریافت مالیات، بهترین راه تامین ثبات مالی دولت‌ها است. به گفته منابع رسمی جمهوری اسلامی، در آمد‌های مالیاتی ایران در شش ماه نخست سال نسبت به مدت مشابه سال گذشته حدود سی در صد افزایش یافته و سهم مالیات در تامین در آمد دولت طی همین مدت به بالای پنجاه در صد رسیده است. مساله در آنجا است که فشار مالیاتی در ایران تنها بر بخش رسمی اقتصاد تحمیل میشود و حدود شصت در صد اقتصاد مالیات نمی پردازد. در واقع علاوه بر فرار مالیاتی بخش زیر زمینی اقتصاد، شمار زیادی از شخصیت‌های حقیقی و حقوقی ایران به دلایل گوناگون از معافیت‌های مالیاتی برخوردارند، از استان قدس گرفته تا قرار گاه خاتم الانبیا. مقابله دولت حسن روحانی با این نهاد‌ها تا کنون از حد حرف فراتر نرفته است.
در زمینه فروش کالا‌ها و خدمات دولتی، بخش مهمی از در آمد دولت از محل فروش حامل‌های انرژی تامین میشود. میدانیم که سیاست واقعی کردن قیمت حامل‌های انرژی که قرار بود در چارچوب قانون هدفمند کردن یارانه‌ها به اجرا گذاشته شود، از مسیر خود منحرف شده و در آمد‌های قابل توجهی که از این راه می توانست به خزانه دولت ریخته شود، همچنان بر باد میرود.
دو) همانند هر سال، پیش بینی بهای نفت بیش از دیگر عوامل بر تنظیم لایحه بودجه تاثیر میگذارد. تصویب «برجام» و بازگشت تولید و صادرات نفت ایران به سطح پیش از تحریم، قاعدتا کار را برای دولت روحانی تا اندازه‌ای آسان تر کرده است. با این همه نباید فراموش کرد که بازار نفت همچنان گرفتار رکود است و هنوز معلوم نیست که توافق سی‌ام نوامبر کشور‌های عضو «اوپک» تا چه حد بتواند بر بازار نفت تاثیر بگذارد.
در خوشبینانه‌ترین حالت، لایحه بودجه ۱۳۹۶ نمی تواند در پیش بینی بهای نفت از محدوده بشکه ای چهل تا چهل و پنج دلار بالاتر برود. مساله دیگر نرخ ارز محاسباتی در بودجه برای هر دلار نفتی است که احتمالا حدود ۳۳۰۰ تومان خواهد بود. آینده در آمد حاصل از صادرات نفت طبعا در گرو نوسان‌های آتی بازار این کالا است. تازه نباید فراموش کرد که بخشی از در آمد‌های نفتی سال اینده در سال جاری پیش خور شده. به علاوه طبق قانون از کل عواید نفتی باید ۳۰ در صد آن به حساب صندوق توسعه ملی و ۱۴.۵ در صد به حساب شرکت ملی نفت ریخته شود. در هر صورت به نظر نمی رسد که دولت حسن روحانی از لحاظ در آمد‌های نفتی در موقعیت راحتی باشد.
سه) در زمینه فروش کالا‌ها و خدمات دولتی، بخش مهمی از در آمد دولت از محل فروش حامل‌های انرژی تامین میشود. میدانیم که سیاست واقعی کردن قیمت حامل‌های انرژی که قرار بود در چارچوب قانون هدفمند کردن یارانه‌ها به اجرا گذاشته شود، از مسیر خود منحرف شده و در آمد‌های قابل توجهی که از این راه می توانست به خزانه دولت ریخته شود، همچنان بر باد میرود. دولت حسن روحانی این رفورم بسیار مهم را به فراموشی سپرد و در حال حاضر نیز، با توجه به آنچه در اقتصاد کشور میگذرد و فشار بزرگی که بر مردم وارد میشود، زمینه انجام این کار فراهم نیست.
در زمینه مصارف بودجه نیز، دولت روحانی از اتخاذ هر گونه ابتکاری که بتواند به بهبود مدیریت هزینه‌ها کمک کند و یا دستکم زمینه بهبود آتی این مدیریت را فراهم بیآورد، خود داری کرده است. مصارف بودجه عمدتا به دو بخش هزینه‌های جاری و هزینه‌های عمرانی تقسیم میشود:
یک) با توجه به وجود یک دیوانسالاری بسیار پروار، حدود هفتاد و پنج در صد مصارف بودجه در چاه ویل هزینه‌های جاری و به ویژه پرداخت حقوق کارمندان دولت به مصرف میرسد. به نوشته فریدون اسعدی، مدیر گروه انرژی «مرکز پژوهش‌های مجلس»، پیش از انقلاب اسلامی شرکت ملی نفت با ۳۵ تا ۴۰ هزار نفر نیروی انسانی، روزانه شش میلیون بشکه نفت استخراج میکرد. در حاضر نیروی انسانی همان شرکت به ۲۶۰ تا ۲۷۰ هزار نفر رسیده، ولی کم تر از چهار میلیون بشکه نفت استخراج میشود. به بیان دیگر پرسنل شرکت نفت تقریبا هفت برابر شده، با تولیدی که سی در صد کاهش یافته است. انباشته شدن شمار کارمندان تقریبا در همه بخش‌ها دیده میشود و پرداخت حقوق آنها به یکی از معضلات بزرگ بودجه‌های سالانه کشور بدل شده است.
دو) علاوه بر کارمندان، مستمری بازنشستگان نیز عملا از محل بودجه تامین میشود. توضیح این که مستمری بازنشستگان را قاعدتا باید صندوق‌های بازنشستگی بپردازند، ولی چون این صندوق‌ها عملا ورشکسته اند، کسری قابل ملاحظه آنها را دولت تامین میکند و بخش روز افزونی از منابع خود را در این راه به کار میگیرد. در زمینه اصلاح نظام بازنشستگی کشور نیز تاکنون هیچ اصلاحی از سوی دولت روحانی انجام نکرفته است. این یکی از بمب‌های ساعت شماری است که جامعه ایرانی و آینده آنرا تهدید میکند.
سه) در این میان بخش مهمی از منابع بودجه صرف پرداخت یارانه نقدی همگانی میشود. به گفته منابع جمهوری اسلامی، هفتاد و شش میلیون نفر در ایران یارانه دریافت میکنند و هر سال چهل و دو هزار میلیارد تومان صرف پرداخت یارانه میشود، حال آنکه دولت حتی توانایی پرداخت مطالباتش را به بخش خصوصی ندارد. دولت یازدهم، به رغم تمام وعده‌هایش در زمینه کاهش شمار یارانه بگیران از راه شناسایی و حذف یارانه غیر مستحقان، هیچ گامی در این راه بر نداشته است.
چهار) در این شرایط برای بودجه عمرانی چیزی بر جای نمی ماند. در بودجه ۱۳۹۵ سهم بودجه عمرانی کشور بیست و دو در صد در نظر گرفته شده است. در عمل همین مقدار هم تامین نشده و کل بودجه عمرانی در سال جاری از حدود شصت در صد یارانه نقدی در چارچوب قانون معروف به هدفمند کردن، بیشتر نیست.
آخرین لایحه بودجه دولت حسن روحانی گرفتار تنگنا هایی است که تنها به شماری از آنها اشاره کردیم. با اطمینان می توان گفت که حسن روحانی، با توجه به چشم انداز انتخابات ریاست جمهوری، در آخرین لایحه بودجه این دوره چهار ساله، حتی بیش از بودجه‌های گذشته از خود محافظه کاری نشان خواهد داد.
